金秋：周雪光《中国国家治理的制度逻辑》书评（下）
三：“适应性机制”还是“威权主义病理”？
在成功地诊断了中国国家治理中“一统体制与有效治理”的根本矛盾之后，周雪光并未止步于此。其学术工作的真正创见，在于他系统地识别并阐释了该体制为维系自身运转而演化出的一系列复杂的“应对机制”。在本书的理论核心部分，作者精辟地剖析了三种关键的制度安排：旨在突破官僚常规、贯彻中央意志的“运动型治理机制”；为僵硬的自上而下指令注入执行灵活性的基层政府间“共谋”与“谈判”；以及在实质信仰衰退后维系象征性权威的“政治教化的礼仪化”。周雪光的分析，始终贯穿着一种深刻的功能主义解释路径：这些看似偏离常规、甚至“非理性”的组织行为，并非体制的偶然“缺陷”或“失灵”，而是在结构性矛盾的巨大压力下，系统为求生存与平衡而内生出的、具有某种“非正式理性”的适应性策略。它们如同生物体的免疫系统或应激反应，是体制保持弹性、释放压力、实现自我修复的“减压阀”与“润滑剂”，是理解其强大韧性的关键所在。
一个机制对于维持某个特定系统的“功能”，并不必然意味着它在更广阔的政治与社会规范光谱上是可欲的，甚至是健康的。从民主治理与法治国家的规范性视角出发，周雪光所识别出的这些精巧的“适应性机制”，恰恰可以被解读为威权体制无法根除的、深刻的系统性“病理”。它们以持续牺牲法治精神、公民权利、公共理性和制度可预期性为代价，来换取党国体制的高度集中统一与存续。因此，我们的任务，便是对这些机制进行一次批判性的重构：从组织功能的视角转向政治病理的视角，审视这些“适应”行为背后，对一个现代、开放、公正的政治共同体所造成的深远伤害。
首先，让我们审视“运动型治理”。周雪光在第四章中将其定义为一种针对官僚体制失败和常规行政机制失灵的“纠偏”与“调节”工具。当常规科层体系因其惰性、信息壅塞或部门利益而无法有效执行中央最高意志时，国家领导人便启动“运动”，以政治动员的方式，暂时悬置常规程序，大张旗鼓、雷厉风行地达成特定政策目标。从乾隆皇帝的“叫魂”案清查，到当代的“严打”和各类专项整治行动，这种模式在中国历史上源远流长。周雪光的分析精辟地指出了其作为“常规与动员双重过程”之一环的功能性角色。
然而，这种“功能”的实现，其代价是法治的根本性崩坏。从政治病理学的角度看，“运动型治理”的本质，并非对常规官僚制的“修复”，而是对其存在基础的周期性否定。它的每一次启动，都意味着法律与制度程序的全面悬置，意味着最高领导者的个人意志或中央的政治决心，可以凌驾于一切既定规则之上。这是一种典型的前现代、或现代极权主义的动员模式，其内在逻辑是“专断权力”对“法理权威”的胜利。它通过制造一种非常态的政治高压，来解决常态化治理的失败，但这本身即陷入了一个恶性循环：正是因为缺乏一个稳定、自主、基于法治的官僚体系，才使得“运动”成为必要；而“运动”的反复使用，又进一步摧毁了建立这样一个法治体系的可能性与信任基础。每一次“运动”都是对制度可预期性的沉重打击，它向整个社会传递了一个清晰的信号：规则是暂时的，而权力是永恒的。因此，“运动型治理”并非一种纠偏的“机制”，而是一种深刻的“反制度”的病理，它以临时的“有效”为名，系统性地瓦解着现代国家治理的长久根基。
其次，让我们考察基层政府间的“共谋”与“谈判”。在周雪光的第六章中，这一现象被解读为在一统决策体制下，为地方执行注入“灵活性”的重要渠道。面对中央“一刀切”的政策指令与地方千差万别的实际情况之间的鸿沟，基层政府通过彼此间非正式的协调、信息互通、数据调整乃至集体“造假”，来共同应对上级的检查，从而在形式上完成任务，在实际上获得喘息空间。周雪光精彩地论证了这种“共谋”行为如何能够“缓和了一统政策与地方性实情之间的差异或冲突”，并成为“象征性强大国家与有效性地方治理”两者并存的关键。
但是，这种“灵活性”背后，是公共行政伦理与制度透明度的全面侵蚀。这种制度化的不透明、权力的非正式交易，以及上下级之间心照不宣的“潜规则”，构成了称之为制度化腐败的病理现象。它使得公共政策的执行过程充满了巨大的寻租空间，规则被心领神会的默契所架空，法治精神在人情关系与利益交换面前荡然无存。当一个镇政府为了应付计生检查而与其他镇“联合起来对付检查团”时，它所牺牲的不仅仅是数据的真实性，更是政府作为公共权力受托人的基本诚信。这种“共谋”文化，强化了官僚体系内部的庇护 - 依附关系，使得官员的升迁与安全，更多地依赖于其在上级与同僚网络中的“关系”，而非其对公众的责任。它向社会示范了一种犬儒主义的生存法则：重要的不是遵守规则，而是懂得如何与权力合谋来规避规则。因此，这种所谓的“灵活性”，实则是一种腐蚀性的病理，它以牺牲公共领域的正直与开放为代价，换取了官僚体系内部的短期安宁与任务“达标”。
最后，是“政治教化的礼仪化”。周雪光在导论中敏锐地观察到，当实质性的意识形态信仰逐渐消退，而“一统观念制度”又必须得到维系时，各种政治学习、思想汇报、党性分析等活动，便逐渐演变为一种缺乏内在信念、但必须认真履行的“仪式”。他认为，这种“礼仪化”活动在象征性符号和动员机制上，延续和强化了“一统体制的象征性意义”，起到了维系体制顺从与接受的功能。
然而，从政治文化的角度看，这种机制的普遍存在，恰恰是一种深刻的社会精神病理。它所维系的，并非真正的“象征性权威”，而是一种制度化的伪善与被迫的表态。这种现象，与乔治·奥威尔在《一九八四》中所描绘的“双重思想”——即在公开场合说一套、在私下里想另一套——有着惊人的相似之处。当公共话语空间被大量言不由衷的“假话、大话、空话”所充斥，当政治参与被简化为一场场必须出演的“走过场”的戏剧时，其直接后果便是社会整体性的政治犬儒主义的蔓延。它系统性地摧毁了公共信任，侵蚀了社会资本，并造成了深刻的公共道德困境。人们不再相信任何宏大叙事，不再对公共事务抱有热情，转而将精力投入到纯粹的私人利益追逐之中。这种“礼仪化”的教化，并非如周雪光所言，仅仅是维系权威的象征，它更是一种精神上的毒药，它在消解任何真诚政治信念的同时，也瓦解了一个健康公民社会所必需的公共理性和道德基础。
综上所述，这三种所谓的“适应性机制”并非孤立存在，而是相互关联、互为因果，共同构成了一个威权体制赖以自我维系的病理闭环。正是因为常规官僚体制在法治轨道上的长期无效与僵化（这是其“君主官僚制”底色的必然结果），才使得“运动型治理”成为一种不可或缺的、周期性“电击疗法”。然而，这种高压的、往往不切实际的“运动”又给基层带来了无法承受的压力，从而系统性地催生了普遍的“共谋”文化，作为一种集体性的生存策略。而当整个系统的运作都充满了这种言行不一、上下欺瞒的“共谋”行为时，实质性的政治信仰便无从谈起，剩下的唯一选择，便是将“政治教化”彻底“礼仪化”，以确保在形式上的绝对服从。最终，这个充满了仪式化忠诚与非正式共谋的官僚体系，变得更加僵化与无效，从而为下一轮更加猛烈的“运动型治理”准备了条件。
四：社会的缺席
在逐层深入地剖析了中国国家治理的制度安排、权力运作与适应机制之后，周雪光在本书的第三单元“国家治理逻辑与中国社会”中，将分析的镜头转向了国家与社会的互动场域。他通过对农村修路工程中的“集体债务之路”、多重逻辑下的“村庄选举”以及独特的“无组织的利益与集体行动”等案例的精湛分析，试图展现官僚制逻辑在遭遇乡村社会逻辑时的复杂交织与相互形塑。这一部分的论述，无疑将本书的分析推向了一个更具纵深的层次，它承认了国家机器并非在一个社会真空中运行，其治理逻辑必然受到来自社会层面的回应、修正乃至挑战。
然而，尽管这一单元以“中国社会”为名，但通览全书，一个更为根本的理论立场依然清晰可见：本书的分析框架在本质上是国家中心主义的。在其精密的理论模型中，“社会”及其所包含的民众、公民、社群，在绝大多数篇幅里，其角色是被动和功能性的。社会是国家政策的作用对象，是需要被动员、被管理、被“教化”的客体；是官僚系统在执行任务时必须面对的“环境因素”或“约束条件”；即便在其展现能动性时，也往往被框定在国家治理逻辑下的一个“非预期后果”或“独特现象”之中，例如第十一章中对“无组织的集体行动”的分析。社会的自主逻辑、其内在的价值诉求、其作为权利主体的独立地位，在整部著作强大的国家中心叙事中，很大程度上是失语的、缺席的。
由此，我们触及了对《中国国家治理的制度逻辑》一书最核心的理论批判：书名中的“治理”（governance）一词，在当代政治学与社会学的语境中，通常蕴含着一个超越传统“统治”（government/rule）的规范性意涵。它指向的是一个由国家、市场与社会多元主体共同参与、通过协商、合作与伙伴关系来进行公共事务管理的复杂过程。然而，周雪光笔下所描绘的那幅逻辑严密、功能自洽的图景，其内核更准确的对应物，并非现代意义上的“治理”，而是韦伯意义上更为古典的“支配”（domination），或更为直白的“统治”（rule）。本书所揭示的整套“制度逻辑”，其出发点和最终归宿，始终是为了解决国家（或更精确地说，执政党）自身的控制难题与生存焦虑，而非旨在回应社会需求、保障公民权利、或建立有效的公共问责机制。所谓的“有效治理”，其评判标准始终是国家设定目标的达成度，而非民众的真实福祉与满意度。
因此，当我们重新审视本书中那些关于国家与社会互动的精彩案例时，将其置于一个“统治与被统治”、“控制与反抗”的政治框架下，或许能够获得一种与周雪光功能主义解释不同的、更具张力的解读。
以第九章“通往集体债务之路”为例，周雪光以细腻的笔触讲述了两个北方村庄在国家“村村通”工程中的不同命运。他生动地展现了官僚制逻辑（上级政府的政治任务压力）与乡村社会逻辑（村庄内部的社会关系网络与信任基础）的碰撞。强势的村干部康书记，为了迎合上级政绩考核的“官僚制逻辑”，不惜透支村庄的社会资本与未来收益，将村庄带上了一条“集体债务”的不归路；而另一个村庄的龙书记则显得更为谨慎。这个案例完美地印证了国家政策如何在基层被执行、扭曲，并与地方社会产生复杂的化学反应。
然而，在这个故事中，“社会”的角色是什么？村民们最初的疑虑与抵触，以及最终或主动或被动地参与到这场债务狂欢中，更多地被解读为社会网络（如宗族、人情）在资源动员中的功能性作用。但我们同样可以从另一个角度发问：在这个自上而下的政策推行过程中，村民作为现代国家的“公民”，其表达意愿、参与决策、监督权力、保护自身产权的制度性渠道何在？答案是几乎不存在。整场“村村通”工程，从决策到执行，都是一个典型的自上而下的行政命令过程。村民的参与，并非基于公民权利的协商，而是基于社会关系网络的被动员。因此，“集体债务之路”所揭示的，不仅仅是官僚逻辑与社会逻辑的互动，更是揭示了一个更为深刻的病理：在一个公民权利缺席的制度环境中，国家以“公共利益”为名推行的工程，如何能够轻易地、合法地转化为对基层社区的资源攫取与长期伤害。这并非“治理”的偏差，而是“统治”的必然。
同样，第十章对“多重逻辑下的村庄选举”的分析，也为我们提供了另一个绝佳的样本。周雪光敏锐地捕捉到了国家逻辑（推行选举以缓解合法性危机）、官僚制逻辑（镇政府干预选举以确保控制力）与乡村逻辑（村民利用选举表达利益、进行家族博弈）之间的复杂互动与此消彼长。他令人信服地展示了村庄选举如何从最初被政府操纵的“仪式”，逐渐演变为一个充满真实竞争与对抗的“政治场域”。
但是，我们必须追问，这场在“笼子”里进行的选举，其“治理”意涵究竟为何？周雪光的分析显示，选举的程序公正性，更多地是镇政府在面对乡村逻辑的强大反弹后，为维持“社会稳定”这一更高政治目标而被迫采取的策略。它并非源于对民主价值本身的认同，而是一种更为精巧的统治术。更重要的是，这场选举所产生的“村委会”，其权力边界始终被牢牢地限定在党组织的领导之下。村庄的财政、人事乃至重大决策，最终仍需得到上级党组织的批准。因此，村庄选举所提供的，是一种高度受控的、旨在释放基层社会压力的“参与”，而非真正意义上的“自治”。它将村民的政治能量吸纳进一个可控的制度轨道内，从而避免了其向更具颠覆性的方向发展。这正是许多威权主义政体所采用的“选举威权主义”策略。从这个角度看，村庄选举的制度逻辑，与其说是迈向民主治理的一步，不如说是威权统治为适应新环境而进行的自我调适与精致化。
最后，第十一章对“无组织的利益与集体行动”的分析，或许最能体现本书国家中心视角的深刻局限。周雪光将中国社会中广泛存在的、没有明确组织领导却能迅速爆发的群体性事件，归因于国家制度逻辑的产物：国家通过高度组织化的方式，塑造了大量具有相似利益诉求却又彼此隔离的“原子化”个体（“大数”现象），而国家政策的周期性变动，则为这些潜在的不满提供了同时爆发的机会。这是一个极具原创性的、从“供给侧”（国家制度）解释集体行动的理论模型。
然而，这种解释路径在强调国家塑造作用的同时，却也极大地淡化了这些行动者本身的主体性与政治诉求的内在正当性。从社会本位的视角看，“无组织的集体行动”并非仅仅是国家制度逻辑下的一个“非预期后果”，它更是公民在所有正式、合法的利益表达与制度参与渠道被完全堵塞之后，所剩下的最后、也是最绝望的话语与抗争形式。当民众的土地被强占、房屋被强拆、养老金被侵吞，而他们却无法通过独立的工会、农会、司法或媒体来寻求救济时，“上街”便成为他们唯一的选择。这些行动的“无组织性”，并非因为民众缺乏组织意愿，而恰恰是国家机器长期以来系统性地摧毁和镇压任何独立社会组织能力的直接后果。因此，这些看似混乱的群体性事件，其背后有着深刻的权利逻辑与尊严逻辑。它们并非国家治理的“杂音”，而是被压抑的公民社会在绝境中的呐喊。将它们仅仅归因于国家制度的“诱发”，是一种只见树木不见森林的分析，它看到了统治技术的运作，却忽视了被统治者的血泪与抗争。要全面理解“中国的逻辑”，就必须进行一次深刻的视角转换，将社会的逻辑、权利的逻辑、抗争的逻辑重新带回分析的中心。因为一个只谈论“治理”而不谈论“公民”、只分析“制度”而不追问“正义”的中国研究，无论其技术上多么精湛，其对现实的解释与对未来的关怀，终将是片面而不完整的。
2025 年 11 月 26 日上传