曦承：中国在联合国对公民社会的打压
在习近平的领导下，中国加大了对国内公民社会的打压，并试图切断国内与国际非政府组织的联系。作为更强硬全球态度的一部分，中国在联合国中也开始扮演愈加跋扈的角色，包括在人权理事会（HRC）中发起一系列决议，并参与选择人权专家的工作，这些专家将加入特别程序系统。中国在联合国经济及社会理事会（ECOSOC）下属的非政府组织委员会中的表现，正是这一趋势的集中体现。该委员会有权授予 NGO 联合国咨商地位。
这种地位对于公民社会组织的倡导工作至关重要，使他们能够出席并在联合国的会议上发言，如联合国人权理事会；向联合国机构提交信息；在联合国举办活动；并参与谈判。北京与其他威权国家合作，积极阻止一些公民社会组织的申请，特别是那些关注人权和朝鲜问题的组织。此外，中国还设立了“试金石”标准，拒绝不承认“一个中国”政策的 NGO 申请，要求这些组织明确承认西藏和台湾是中国领土不可分割的一部分。北京还试图限制维吾尔族少数民族权利相关的 NGO 倡导活动。尽管越来越多的公民社会组织抱怨非政府组织委员会的滥用权力，但对中国在联合国系统内对 NGO 的强势行为，关注却相对较少。
中国及其他威权国家的行为与联合国设立经济及社会理事会（ECOSOC）非政府组织委员会的初衷背道而驰。该委员会旨在为公民社会组织提供参与联合国事务的机会。然而，由于当前委员会的规则允许国家提出任何问题，即便是琐碎或重复的问题，以此拖延非政府组织的申请，一些压制性国家多年来持续推迟某些申请。中国是最积极拖延申请的国家之一，且在许多情况下，多次推迟同一 NGO 的申请。
对 2016 年至 2019 年间委员会会议纪要和报告的分析显示，中国是利用提问手段来拖延和阻止公民社会申请最频繁的国家。中国共计 340 次要求补充信息或对 NGO 进行质询，超过了南非（337 次）、印度（283 次）、古巴（220 次）和俄罗斯（172 次）。总共有 964 个 NGO 的申请至少被推迟了一次（其中许多被多次推迟），而其中 25% 的延迟是因中国的质询所致。对外交官、联合国官员和 NGO 代表的采访和报告显示了有力证据，证明北京试图遏制并限制 NGO 的作用，以减少其在联合国的影响甚至将其排除在外。
参与的席位
1996 年，为了让公民社会参与联合国的工作，经济及社会理事会设立了一个委员会来审查和推荐申请联合国咨商地位的 NGO。这些希望获得咨商地位的 NGO 必须符合一系列标准，包括：其工作需与联合国的使命相关并支持该使命；具有透明和民主的决策结构；拥有两年以上的总部和执行官；具备代表成员发言的权威或能力；并由具代表性的结构和适当的问责机制管理。作为申请流程的一部分，NGO 需提交章程、宪章、规章或细则的副本；官方注册文件；财务报表，包括捐赠和支出情况；以及出版物和近期文章或声明的示例。
联合国咨商地位允许 NGO 参与并进入联合国多个机构和流程，享有在联合国事务中发言的机会。获得认证的组织可以出席国际会议和活动，如经济及社会理事会和人权理事会的会议；在这些场合发表书面和口头声明；组织平行或附带活动；并进入联合国场所，以建立网络并推动倡导活动，包括与政府代表团会面。通过进入联合国的渠道和联系，NGO 能够进行国际倡导，提高其可见性和影响力。
非政府组织委员会实际上扮演着联合国公民社会组织的“守门人”角色，由十九个联合国成员国组成，其中包括五个来自非洲、四个来自亚洲、两个来自东欧、四个来自拉丁美洲和加勒比地区、四个来自西欧及其他国家集团的成员国。成员国的任期为四年且无连任限制，这使得中国几乎可以长期在该委员会中占据席位。随着委员会的工作量增加，资源较少的小型代表团难以投入时间和精力参与，因而委员会受到像中国和俄罗斯这样资源丰富的大国，以及古巴和巴基斯坦这样有压制性议程的国家的主导。这使得中国等威权国家得以在委员会中扩展其影响力。
非政府组织委员会每年召开两次会议——一次在冬季，一次在夏季——审查 NGO 的申请。委员会中的国家可以提出问题，即便是关于收入或活动的琐碎、随意甚至看似无害的问题，这些问题会自动推迟申请，通常会延迟至六个月后的下次会议。例如，一个帮助人口贩运受害者的 NGO 可能会被问及其为何在网站上销售手工珠宝，这样的问题会使其申请延迟至下次会议。一些国家，主要是威权国家，利用其提问权不断阻挠特定申请者，尽管这些 NGO 的工作符合联合国宪章并在提供重要的人权倡导。
中国的核心干涉
中国的干涉大多与其核心国家利益——“一个中国”政策相关。北京经常要求组织更正其网站内容或其他材料，标明西藏和台湾是中国的一部分，或澄清其对“一中政策”的立场。多数情况下，申请中的 NGO 并未公开支持藏独或台独，而是未明确将西藏或台湾列为中国领土的一部分。例如使用“中国西藏自治区”和“中国台湾省”的表述。即便在 NGO 的活动与领土或少数民族权利无关的情况下，中国也会坚持这一标准。例如，在 2016 年 1 月，中国代表推迟了一个专注于基础设施项目以满足基本人类需求的 NGO——“无国界工程师”的申请，理由是“网站错误地将台湾标识为国家”，希望该组织澄清其对台湾的立场并根据联合国规则更正信息。为了让这些要求显得合理，中国代表常将其反对意见和要求框架为“联合国规则”或“联合国术语”，尽管联合国并无要求公民社会组织表明对西藏和台湾地位立场的规定。
显然，中国会仔细检查 NGO 的材料，查找涉及台湾和西藏的内容及其认为不适当的活动。例如，在 2018 年全球和平基金会的代表出席委员会时，中国代表询问该组织对一场有西藏之家新德里主任参加的圆桌会议的立场。
基金会代表回应称，该基金会在 2016 年书面回答了相关问题，重申其对中国或其省份没有政治立场。中国代表接着要求书面回复，指出西藏自治区是中国不可分割的一部分。基金会代表表示，其立场不会与联合国所接受的中国政府立场相冲突，但中国代表依然要求再次书面回复，称对 5 月 13 日的回答不满意。
尽管领土完整问题对中国至关重要，北京似乎也利用这些问题来拖延或阻碍 NGO 的申请，尤其是在其对申请者的工作存在更广泛担忧时，特别是当申请者从事人权工作时。根据一位人权倡导组织代表的说法，中国常抓住微小问题不放，“抱怨我们网站上的地图为台湾和中国使用了不同的颜色。”该 NGO 为迎合中国不断调整，最终发现中国对该组织的反对远不止于此。当该组织与委员会中的其他国家代表会面时，其他国家表示已被中国接触，并建议反对该组织的申请。中国也是阻挠“蓝托斯人权与正义基金会”申请的国家之一。该 NGO 以已故美国国会议员、纳粹大屠杀幸存者汤姆·蓝托斯（Tom Lantos，1928–2008）命名。2019 年 1 月，中国通过“要求该组织在其网站上使用正确的联合国术语提及台湾和西藏”来阻止其申请。
除西藏和台湾问题外，中国外交官还密切关注 NGO 对中国新疆维吾尔族穆斯林的立场。在一起争议事件中，中国试图剥夺“受威胁人民协会”（STP）的联合国咨商地位，因为该组织允许一位维吾尔族活动家以附属成员身份参与联合国活动。虽然 NGO 通常允许附属活动家列在参与者名单中，但中国对非全职雇员的维吾尔族活动家参与联合国的行为提出抗议，并试图阻止他们的参与。尤其是，中国对 STP 包含居住在德国的维吾尔族活动家多尔坤·伊萨的行为表示不满。在 2018 年 5 月 21 日的非政府组织委员会会议上，中国代表指出，STP 让“被中国指定为恐怖分子的多尔坤·伊萨在第十七届土著问题常设论坛上参与……该人组织要求所谓新疆独立并建立东突厥斯坦……通过受威胁人民协会获得资格……伊萨在中国从事了犯罪和恐怖活动。”
中国反驳了德国和美国对 STP 的支持声明，并通过照会的正式外交沟通方式重申了对 STP 的反对意见，认为应撤销其咨商地位。中国在收到 STP 的书面答复后才有所缓和，STP 在答复中“承诺支持联合国宗旨和原则，尊重中国的主权和领土完整……并明确反对恐怖主义。”
威权国家的合谋
尽管中国是质询 NGO 申请最活跃的代表团，但通常并非单独行动。其他国家，尤其是一些威权政权，往往会加入中国的行列，试图遏制公民社会，且其行动似乎存在至少低层次的协调。基于普遍反对人权 NGO 的立场，这些国家表现出团结一致，推迟处理与其他威权国家（特别是伊朗和朝鲜）相关的组织的申请。
与中国观点一致的国家通常来自“志同道合集团”（LMG），这是一个主要由威权政权组成的联盟，活跃于日内瓦的人权理事会（HRC），并在之前参与了联合国人权委员会。尽管 LMG 没有正式的成员资格，各国可以灵活选择是否参与特定声明，但回顾 HRC 中 LMG 的声明显示，该集团从最初的约 22 个国家扩展至 51 个。根据对这些国家在 NGO 委员会中的行为分析，94% 的 NGO 申请延迟源于 LMG 国家的质询。阻碍 NGO 申请的最活跃国家包括中国、俄罗斯、古巴、印度和南非——这些国家均来自 LMG。由于这些阻挠努力，一名联合国官员估计，最终只有约 25% 的人权 NGO 获得咨商地位。设有纽约和日内瓦办事处的国际人权服务协会估计，人权组织获得认证的可能性比处理其他议题的 NGO 低 50%。
尽管其他国家同样敌视人权 NGO，但中国似乎常常是主要的反对者。一个人权 NGO 曾被推迟十四次，受到超过八十个问题的质询，其中许多是琐碎或模糊的问题。该组织表示，“中国带头质疑我们的工作”，并且中国外交官还接触其他国家抱怨该组织的工作，并请求支持继续拒绝其咨商地位。该 NGO 与委员会内其他国家的会面“相对友好……但与中国代表团的会晤非常敌对……他们对我们的工作表示担忧……认为这损害了中国的形象。”
中国对总部位于英国的“国际和平行动团”的反对，表明其乐于公开拖延申请。2016 年至 2019 年间在七次 NGO 委员会会议上，中国每次都对该组织提出质询——成为唯一持续质疑该组织的国家。2016 年 5 月的会议是唯一一次有其他国家代表提出问题。除了中国提出“组织如何在接受政府资助的情况下保持独立性”的问题外，南非还询问了其在非洲的运营地点。此后，中国在 2017 年至 2019 年间提出的问题包括：“过去三年在尼泊尔的项目详情及当地合作伙伴名称”、“当前田野项目及未来计划的详情”、“组织如何选拔志愿者开展工作”、“2014 年和 2015 年在联合国发表口头声明的国家名单”、“和平社会变革的定义”，以及“组织在网站上使用正确的联合国术语提及台湾和西藏”的要求。最终，该组织于 2020 年才获得联合国咨商地位。
中国及其他压制性国家往往通过抵制关注其威权盟友（尤其是伊朗和朝鲜）的公民社会团体来相互保护。这些国家有时会在没有明确国家利益的情况下提出问题，阻止一个完全在不同地区工作的 NGO。此外，有证据表明这种努力具有协调性。例如，在 2016 年 1 月审查“伊朗人权文献中心”时，中国、伊朗和古巴均对该组织提出质询。一名联合国官员指出，这种合谋有时看起来像是一些国家在会议室外简单磋商，然后在委员会会议期间由其中一个或多个国家提出质疑，以保护其他国家的利益。外交官还报告称，曾观察到“在委员会会议期间传递文件”或“一个代表团，例如埃及，走到另一个代表团（如苏丹、布隆迪、伊朗或委内瑞拉）那里，将一份似乎是预先拟好的问题交给他们，随后该国便会提出反映埃及政府关切的问题。”此外，部分国家提出的问题似乎反映了缺席或非委员会成员的国家的利益。例如，即使朝鲜不在委员会内，其威权盟友也会提出问题，阻止关注朝鲜问题的 NGO。
有迹象表明，越来越多的国家试图在委员会中与中国的立场保持一致，而中国在委员会中正在成为一个不断增长的权力中心。中国的崛起甚至体现在会议室内代表的行为上。一位公民社会代表形容其他国家像在“中国代表团周围跳舞……在休息时……而中国代表几乎不离开座位，表现出一种权力……所有人都来向中国致意。”
此外，北京似乎能够影响委员会上其他国家的立场。一个多次被推迟的 NGO 在与委员会成员国逐一会面后指出，“当我们告诉他们中国反对我们时……其他成员的反应表明，获得批准会非常困难。”其他国家甚至表示，“他们并不太关心我们的工作，但对许多人来说，中国的反对是核心问题。某个代表表示，‘中国的反对确实让我们支持你变得非常非常困难。’”一名外交官同意这一点，怀疑其他国家是在北京的指使下行事，解释说中国可能是通过“让其他国家提出问题来减少来自中国代表团的问题数量”，从而掩盖其在反对公民社会中的主导角色。
志同道合集团中的核心国家与中国联手，阻止韩美两国关注朝鲜人权的团体。中国与古巴、伊朗和南非一道，频繁质询总部位于韩国的“朝鲜人权数据库中心”，该 NGO 收集有关朝鲜人权侵犯的信息，其申请被委员会持续推迟。2016 年 5 月，中国询问“该组织如何在接受政府资助的情况下保持独立性”，南非也提出了类似的问题。
类似的努力将中国、古巴、南非、伊朗和俄罗斯联合起来，阻碍了韩国的另一个 NGO“NK Watch”的申请，并多次推迟“朝鲜人权市民联盟”的申请。在后者的案例中，中国的问题更加直接，在 2016 年夏季的委员会会议中，询问该组织在中国的活动，随后在 2017 年 2 月再次质询“该组织如何保持与韩国政府的独立性”。一年多后，中国外交官再次通过质询该联盟“如何在不进入朝鲜的情况下评估和保证从朝鲜逃亡者处获得的信息的客观性”，阻挠了其咨商地位的获得。
尽管位于华盛顿特区的“朝鲜人权委员会”（HRNK）在委员会中也面临类似待遇，美国外交官积极支持该组织的申请。中国再次与俄罗斯、伊朗和南非联手，通过持续提出问题阻挠该组织的申请。为打破这一无限期的僵局，美国代表团采用了为其他 NGO 争取联合国咨商地位的策略——包括保护记者委员会和自由现在——通过呼吁整个十九成员的 NGO 委员会投票。正如预期的那样，中国与其他国家一起投票反对 HRNK 的申请。然而，美国推动委员会投票的策略（即便失败）让该问题提交至委员会的上级机构——经济及社会理事会。与委员会不同，经济及社会理事会包括所有成员国，在此次情况下推翻了委员会的决定，批准了 HRNK 的咨商地位。
中国及其他威权国家愿意阻止 NGO 反对朝鲜极权体制的行为，原因不易精确指出。然而，这些国家显然受到“团结与支持”的驱使，许多国家因这种压制性政权间的团结而团结在 LMG 之下。这些国家对朝鲜问题的共同行动揭示了威权友谊的性质，因为朝鲜缺乏相应的外交能力、经济资源或软实力来回馈。相反，这些国家似乎是出于相互保护的本能在行动。中国也可能因保护客户国的利益并掩盖其对在中国避难的朝鲜人的待遇而受到驱动。这种共同努力表明威权合谋在联合国遏制和限制公民社会。
为人权在联合国争取空间
尽管中国的军事和经济力量正显著改变全球格局，北京崛起的另一面体现在其如何利用 NGO 委员会来推行对西藏和台湾的领土利益，阻碍有关维吾尔人的倡导，保护威权盟友，特别是朝鲜，并遏制公民社会。鉴于公民社会在全球推动人权和引起国际社会对中国人权问题关注中的作用，中国正努力缩小这些组织的活动空间。此外，中国外交官在 NGO 委员会内反对某些申请的同时，在联合国人权理事会内采取行动，限制只有“经经济及社会理事会认证的组织”才能参加各种联合国活动。尽管部分立场并不令人意外，但中国政府的坚持和活跃表明北京决心在一切可能的地方遏制公民社会。
中国在委员会中的行为还显示出其在遏制公民社会方面已轻松找到盟友。古巴、南非、伊朗和俄罗斯是中国在阻碍人权组织时最常见的帮手。此外，这些国家合力阻止关注伊朗和朝鲜人权问题的 NGO，显示出他们的威权团结。这条压制轴心已经劫持了一个原本旨在促进公民社会与联合国合作的委员会，却被用来将公民社会团体推向联合国的边缘。
未来 NGO 在联合国中运作的能力将主要取决于民主国家的回应及其对抵制滥用联合国存在的威权力量的关注程度。为不同机构引入成员资格标准——尤其是联合国人权理事会，以防止专制国家参与旨在保护和维护人权的机构——一直是一个争议问题。对 NGO 委员会成员资格的一个简单标准可以是，任何国家如果被联合国秘书长列入针对与联合国合作的公民社会实施恐吓和报复的报告中，则将被禁止担任该职。
近年来，越来越多的国家与 LMG 结盟，增强了该组织的影响力。美国及其盟友必须在外交上采取更多行动，包括扩大对小国中公民社会的支持。要在联合国大会中推动改革议程，这项努力需要包括不仅仅是欧洲和北美的自由民主国家，还包括其他重视结社自由和公民社会角色的国家。无所作为将让中国及其威权盟友得以将公民社会和人权倡导排除在联合国之外。
2024 年 11 月 1 日上传