张东云：北约秘书长卸任讲话反思乌克兰问题
刚卸任的北约前秘书长斯托尔滕贝格最近回顾了北约在应对俄罗斯对乌克兰战争中的角色，并发表了两次告别讲话。他提出了两个问题：北约是否可以做得更多来阻止俄罗斯在 2022 年对乌克兰的第二次入侵？北约是否可以采取更多行动，以促使战争以对乌克兰有利的方式结束？斯托尔滕贝格以谨慎的政治和外交语言提出了这些问题，但他的坦率程度达到了他在十年任期中未曾有过的高度。然而，这两个问题仍未充分涵盖北约近年来乃至数十年来在乌克兰政策上的全貌。真正的反思可能有助于追溯并解释西方在乌克兰问题上长期存在的战略失败。
然而，必须记住，批评、抱怨或警告不应针对“作为北约”的北约（即其集体性和制度性）。北约是一个政府间组织，而不是超国家组织。成员国拥有对各自国家安全和防务政策以及相应预算的完全主权。北约的政策决策是通过一致同意做出的，这通常意味着达成最低限度的共识。秘书长本质上是一个公务员，其公开声明必须反映联盟在特定政策问题上的政治共识。北约的军事和文职人员负责执行由成员国政治领导人在会议上制定的政策。
因此，北约的政策实际上是由各国政治领导人决定的，尤其是最有影响力的成员国领导人。北约不可能比美国总统、德国总理或法国总统——更不用说不时的土耳其总统或匈牙利总理——允许的更具战略远见或更为有效。
在这种背景下，斯托尔滕贝格即将离任时提出的问题值得深思。
为乌克兰提供自卫武器
回顾过去，斯托尔滕贝格大声质疑，为什么“北约盟国和北约本身在 2022 年俄罗斯入侵之前没有更早加强乌克兰的力量……现在我们正在为乌克兰提供武器作战，但我们本可以更早地武装乌克兰，以阻止战争。”他举例指出，“美国长期不愿向乌克兰提供反坦克导弹，以免激怒俄罗斯。”总体而言，盟国“不愿提供乌克兰所要求的武器，因为这会加剧与俄罗斯的紧张局势。”斯托尔滕贝格总结道，这种思维方式被证明是错误的。“现在，我们的支持是巨大的。北约通过我们在德国的新指挥部协调这些支持。”
然而，深入分析会发现，作为一个军事组织，北约多年来无论在和平时期还是战争时期，都限制自己向乌克兰提供非致命性援助，大多数成员国也是如此。只有在今年的华盛顿峰会上，北约才集体决定提供一些致命性援助，但目前尚不清楚具体的援助内容及其提供方式。计划在德国威斯巴登建立的新指挥部将由后勤人员组成，显然是为了协助运输由成员国以国家身份提供的设备，包括致命性物资。这些供应继续由五角大楼主持的拉姆施泰因集团协调，因此这些物资是在北约框架之外提供的，尽管威斯巴登的人员现在意味着北约以某种方式与此工作相连。
乌克兰的部队训练
正如斯托尔滕贝格所正确指出的，美国、英国和加拿大曾在乌克兰的亚沃里夫基地（利沃夫省）训练乌克兰士兵，“这是我们作为北约没有做的事情。我们对乌克兰的训练和装备是相当有限的，我们本可以做得更多。”他同样指出，“认为提供这些训练会激怒俄罗斯是错误的。”
上述训练计划是三国成员国在各自能力范围内采取的自愿联合安排，这使得该计划能够在没有北约授权的情况下进行，而北约的授权需要一致的政治批准。同样，黑海的年度“海风”海军演习，尽管每年都有许多北约成员国和伙伴国参加，但并未成为北约演习，而是作为美乌联合主办的演习进行。目前，北约成员国正在本国领土上训练乌克兰军队，但排除了在乌克兰境内进行训练和演习，直至“战争结束”。然而，在混合战争的时代，俄罗斯已经模糊了和平与战争的界限，似乎很难界定何为“战后”状态。
未能威慑俄罗斯
斯托尔滕贝格隐含地承认，美国及其主要西方盟国未能阻止俄罗斯在 2022 年对乌克兰的全面入侵。他指出，“如果乌克兰的军事力量更强大，俄罗斯发动侵略的门槛就会更高，成本也会更大。至于这些门槛是否足够高，几乎无法判断。”然而，他并未提及针对俄罗斯采取任何具体形式的威慑措施。相反，“我们公开了有关俄罗斯军事集结的情报，部分是为了反击俄罗斯的宣传，部分是希望通过外交途径说服俄罗斯放弃其计划……我们尽了一切努力将俄罗斯从入侵的道路上拉回到外交轨道。”
这两点反映了拜登政府在 2021 年底至 2022 年初的政策。在没有及时军事应对的情况下，公开俄罗斯即将入侵的情报（并威胁经济制裁）并未能阻止入侵。此外，向俄罗斯提供“外交解决方案”显然暗示——根据当时的白宫信息——通过政治让步换取撤回入侵计划。
战争的结果
斯托尔滕贝格表示：“我们能够为乌克兰提供的武器越多，战争结束的可能性就越大。我们对乌克兰的长期军事支持越可信，战争就能越早结束。”这些言论似乎质疑了无限期延长战争的升级管理方式，并批评了反对乌克兰加入北约的声音。然而，当前的政策目标不是赢得战争，而是通过增加俄罗斯的战争成本来“改变普京的计算”，将他带到谈判桌前，最终让他承认乌克兰作为一个主权民主国家的权利。不管怎样，“俄罗斯必须是未来和平谈判的一部分。”
以“改变对手的计算”为目标的战争往往是自我挫败的。对于乌克兰来说，这可能意味着妥协的和解将把军事前线转化为横跨乌克兰的政治分界线，实质上让乌克兰的大部分领土落入俄罗斯之手。让俄罗斯成为和解的一方可能会导致莫斯科在影响乌克兰的未来安排中拥有话语权。经过两次领土割裂后，一个残存的乌克兰的生存将不可避免地被视为俄罗斯对乌克兰、北约以及整个西方的胜利。
危机管理
斯托尔滕贝格警告不要再尝试 2014-2022 年在乌克兰实施的“冻结”冲突管理模式，这一模式以两次俄罗斯入侵为起点和终点。“《明斯克协议》（2014 年、2015 年）并未带来和平……尽管局势长期静止不动，但几乎每天都有战斗发生。”与《明斯克停战协议》相比，“未来的任何协议都必须得到对乌克兰的强大军事支持和可信的安全保障的支撑，才能确保持久和平。”
这是在西方评论者越来越多地提出“冻结”战争的建议时发出的重要警告。斯托尔滕贝格的言论反映了北约从那段经历中汲取的一些教训。
危机管理是北约的三项核心任务之一（集体防御、危机管理、合作安全），但北约一直在远征行动中承担这一任务，从未在其邻近的东部地区实施。由此产生的安全真空使得俄罗斯两次入侵乌克兰，并威胁到了北约成员国的安全。北约在 2014 年之前未曾制定任何关于乌克兰的危机预防政策，2014-2022 年期间也没有制定危机管理政策。相反，北约被动接受了《明斯克协议》，并在每次峰会上例行支持这些协议。自 2022 年后，北约对乌克兰的承诺已远远超越了危机管理模式，但仍未达到向乌克兰提供安全保障的层面。
乌克兰的北约成员国前景
斯托尔滕贝格提出了北约应采纳并执行的一个核心理念：“欧洲的持久安全离不开一个稳定的乌克兰，而乌克兰的持久安全离不开北约成员国身份。”这几乎可以被认为是他在这些告别演讲中分享的最有启发性和持久性的见解之一。
然而，北约内部的政治现实，特别是在大西洋两岸，似乎很难转化为这一愿景。斯托尔滕贝格坚持“北约的大门是敞开的，乌克兰将加入”，但这些承诺与自 2008 年以来的说法别无二致，依然未能兑现。此外，“乌克兰比以往任何时候都更接近北约成员国身份”这一说法也并未因华盛顿峰会的决定而成为现实。
将“敞开的大门”这一隐喻换成“桥梁”的官方声明影响不大。然而，更为实质性的变化是，自 2021 年以来，拜登政府已将美国从支持乌克兰加入北约的阵营转为反对者阵营。在俄罗斯全面入侵乌克兰后，大多数北约成员国似乎认为乌克兰的成员国资格必须等到“战争结束”之后。然而，在俄罗斯混合战争的时代，无法指望有明确的战争结束状态。
根据峰会公报，乌克兰加入北约的进程是“不可逆转的”。“不可逆转”这一表述本意是安抚基辅，并让北约内部的支持者放心。然而，这既不保证最终的成员资格，也没有给出明确的时间表。在一个拥有 32 个成员国的联盟中，每个成员国都有权阻止申请国的加入，因此没有什么是真正“不可逆转”的。此外，所谓的“不可逆转”忽略了这样一种危险：如果乌克兰和北约在与俄罗斯的战争中失败，乌克兰可能发生政权更迭。在这种情况下，国家的耗尽和士气的低落可能为一个将乌克兰重新带回俄罗斯轨道的中立或不结盟政府铺平道路。赢得战争是确保乌克兰“不可逆转的北约之路”的唯一可能保障。
2024 年 10 月 3 日上传