晴岚：中国国家安全系统的集权化

2024 年 9 月 25 日，中国各省级国家安全厅新任厅长在北京参加了由国家安全部组织的“培训班”。此次活动的报道一如既往地简略，但仔细阅读陈一新在开幕式上的讲话，可以获得关于中国秘密情报与反间谍体系改革的最新信息。

陈一新在讲话中分析了省级局领导的“优势和‘短缺’”，将其描述为“国家安全部党委通盘考虑、精心选拔、着力培养、寄予厚望的一支队伍”。接着，陈一新敦促与会者“带头落实部党委对全系统工作的垂直管理”。这些言论颇为引人注目。

在中国的分权体制中，地方国家安全单位的负责人通常由地方党委负责选拔、考核和任命，而不是由职能上级（如部委）负责。这一规则的例外是少数处于“垂直领导”下的国家机关，其中干部权力归属于上级单位的内部党组织。这一“干部权力”是中国政治中的一个至关重要的方面。党组织对国家工作人员——如国家安全局局长——的任免、奖励和惩罚的权力，决定了他们的指挥和控制线，以及他们在地方与中央之间的服从激励机制。由于人事权力还涉及预算控制、人员事务和监督，垂直领导对于塑造一个单位的能力至关重要。

陈一新的讲话是关于国家安全部与其省市局网络之间关系变化的最新迹象，这些局负责反间谍、政治安全以及通过网络和人力手段进行的绝大多数中国外部情报工作。自 2000 年实施了重大改革，将国家安全体系集权至省级之后，2016 至 2017 年间的另一轮集权改革确保了地方局的操作、资源和监督指挥权现在完全掌握在国家安全部手中。

垂直领导将增强国家安全体系的整体能力，确保地方局服务于中央而非地方政府的需求，并减少地方在国内外进行“流氓”操作的自由度。然而，由于集中的国家安全体系不再受地方党委的权力制约，地方国家安全局将更有可能对其他政府部门施行以安全为优先的议程，从而导致更加压迫性的政治环境。

早期阶段：双重领导、分权及其不满

国家安全集权的最新实例标志着一个历史进程的终点，该进程始于 1983 年国家安全部的成立。在最初的十七年中，地方国家安全局在“双重领导”下进行治理，权力名义上由垂直的国家安全行政体系和各级地方党委共同分享。实际上，国家安全机关的指挥权牢牢掌握在地方党委手中。

地方政府负责选拔、评估、审查和任命局领导成员。这些包括局长、副局长以及两个内部党组织的领导：纪律检查委员会和政治局。行政费用，包括薪资、退休金、补贴和奖金，来自地方财政。地方党委对“编制”具有自主权，包括人员编制、部署和部门结构。

国家安全部在其自身的机构中难以发挥作用。该部可以通过扣留“同意”来否决地方任命，但最终决定仍由上级地方党委作出，而非上级国家安全局。在财务方面，国家安全部通过覆盖“业务费用”，即“执行外部情报和反间谍调查所必需的资金”，来补充地方预算。然而，这微薄的贡献几乎没有为该部带来什么影响力。在 1997 年至 2004 年之间，广西一个市级局的行政费用年均支出为 4040 万元人民币，而业务费用仅为 143 万元人民币（96.5% 对 3.5%）。

官方上，国家安全部规定“对工作的领导优先由上级机关负责。”然而，实际情况是，部的行政权力被地方党委的政治权力所取代。根据 1995 年国家安全部的一份资料：“由于国家安全工作的政治性、隐蔽性、涉外性等特点，对外情报、侦察保卫等业务工作，必须由各级党委直接领导。”操作是通过一种被称为“向党委请示报告”的信息循环进行的。不足为奇的是，地方国家安全局长抱怨“正确处理为中央服务与为地方服务的关系”的困难。云南省国家安全局前局长张崧在 1997 年指出：“凡事有关国家安全工作的部署都向地方党委请示报告。同时，充分发挥我们的主观能动性，积极主动地开展各项国家安全业务工作。”

双重领导体制的结果是普遍对国家安全部政策的蔑视。1999 年，上海市国家安全局副局长（后任局长）吴中海描述了全国体系中的“人事危机”，并指出了“组织膨胀、超员和低效”的问题。问题的核心在于地方党委倾向于“能上不能下”、“论资排辈”、“偏面求稳”、“迁就照顾”和“任人唯亲”。吴中海声称，他所在局 58.7% 的工作人员是专业技术人员（包括外语干部），但这些人员“往往没有被安排到与其培训相匹配的职位（相当部分不对口）”，这表明当局未能高效管理人员。

此外，分权的资金管理导致沿海和内陆地区之间存在巨大差距，并且无法采购用于情报工作的昂贵“技术装备”。地方消息人士评论称，情报人员的薪酬长期不足。某市的官员引用其委屈的同事们的话，感叹道：“他们总是认为……‘我们付出了这么多，却得到这么少’，而且国家安全机关的社会地位低，物质待遇相对较差，正在吃亏。”低薪被认为会增加官员被敌方情报机关招募的可能性，这可能是双重领导模式中最危险的缺陷。

在操作上，国家安全体系的碎片化导致跨区域局之间的合作受到阻碍。江西省一市局局长李东辉表示：“双重领导造成了事权与用人权之间的裂痕，导致全国范围内的协调工作困难，无法充分利用联合行动。”地方党委常常压制“报忧信息”，以免损害地方领导形象，从而“贻误时机”并“影响上级党委、政府乃至中央政府对真实情况的掌握和快速做出正确决策。”地方党委阻止地方局将国家安全人员派驻到其他政府部门进行秘密行动，并干预局对外资项目的审查。局长提到，一些地方党委认为“加强国家安全工作会吓跑外商和台商。”

2000 年改革：部分集权带来的改善

2000 年，国家安全体系的三级架构发生了重大变化，实施了“软集权”，为 2016–2017 年改革中的进一步集权奠定了基础。“双重领导”模式让位于“垂直领导，两级管理”体系。在中央组织部描述为“高度保密”的变化中，市级局被置于省级上级的指挥之下，成为“直属机关”。然而，国家安全部与各省之间的关系依然存在分权。这一变化对操作和监督产生了立竿见影的影响。

全国范围内，许多市级国家安全单位根据省级国家安全局的要求被撤销或缩减。例如，湖北省政府于 2001 年 7 月实施垂直领导，关闭了四个市局，允许九个市局继续存在。江苏省则撤销了两个市级局，多余的人员被纳入地方公安系统。陕西省宝鸡市的局则失去了近 19% 的工作人员，内部部门数量减少了 38%。

全国各地的市局局长被迫进行“重新选举”，并且常规员工通过集中管理的考试进行“重新认可”，这导致了不合格和无能人员的流失。在山东，省级局称赞 2000 年改革“促进了操作，合理化了组织结构，并规范了活动”。在南京，垂直领导后引入的“竞争性激励机制”改善了结构、凝聚力和战斗力。在厦门，市局在 2007 年指出，“近年来，局内发生了历史上规模最大的人员调整”，导致大量人员从“非重点处室”流向了“侦查部门”和“外联外保”等操作性部门。改革成果“更好地适应了局内重点台湾工作的需求”。

在财务方面，“行政费用”的责任被转移到了省级国家安全局，地方政府几乎没有支出责任。集权促使一些省级单位开展了“对人员编制、资金和基础设施差距的彻底调查”。福建省政府称改革“帮助解决了市级单位的历史债务问题”。在广西，省级国家安全支出从 1999 年到 2000 年激增了 34% 以上，创下“七年新高”。这一增长归因于该地区突然实施了中央规定的警务补贴，而市政府显然未能提供这些补贴。

在干部权力扩大的背景下，国家安全机关也找到了更有力的手段来根除腐败。宁波的一名国家安全官员称赞垂直领导迫使“违规率最高的那群人……经过冗余和解聘”离开了国家安全机关。2002 年，中央纪律检查委员会副秘书长何勇宣布：“为了在省级以下实施垂直领导，国家安全机关进行了重大体制调整。”这些改革有助于“抓住了这个系统中的关键权力节点，强化了监督和约束，并对预防和治理腐败产生了重要影响。”

国家安全部的垂直领导

自 2016–2017 年左右，中国的三级国家安全体系在国家安全部的领导下实施了垂直领导。这切断了省级政府此前对地方国家安全局的指挥角色。

有关这些组织改革的直接证据较为稀少。过去十年中，关于国家安全服务改革的传闻时常流传。2013 年至 2014 年，外国媒体和一位前 CIA 反间谍分析员评论了中国网络空间中的传闻，称国家安全部门即将进行“行政重组”。2017 年，加拿大安全情报局报告指出：“自 2014 年以来，中国和台湾的对话者预期国家安全部会进行某种不明确的改革”。不久后，法国国际广播电台报道，2017 年起，省级国家安全局莫名其妙地“一个接一个消失”，并且省级政府在当年“两会”会议后发布了官僚体制重组计划。

在官方资料中，改革的迹象随处可见。2019 年时任四川省国家安全局局长赵坚在一篇文章中描述了他所领导的“现代化和强大的部门”，该部门采用了所谓的“新领导体制”，即“中央垂直领导，地方协助管理”。2017 年，广西省政府的年度报告提到“国家安全机关领导体制改革”是关键发展。如今，国家安全部高级官员、国家立法机关，甚至中国博客圈的成员，常常将国家安全系统称为“垂直领导”。

由于 2016–2017 年改革的数据相对匮乏，尚无法对国家安全部最新的组织结构变化进行全面评估。然而，历史发展的迹象提供了一些有力的线索。由于指挥和控制不再掌握在地方党委手中，国家安全部能够更好地指挥各局之间的联合行动，利用地区专业领域，并确保地方活动服务于中央政府的战略情报和安全需求。

对人员和资金的控制使得国家安全部能够精确地部署人员到战略意义重大的省份，并直接控制他们的海外派遣，从而在应对区域、国家和国际威胁时提供更大的灵活性。与 2015 年对中国人民解放军的改革类似，国家安全的集权可能导致人员精简，释放出更多的资源用于增加人员津贴、奖金以及对设备和基础设施的投资。国家安全部对人员录用和培训项目的控制将加强技能、安全审查和政治忠诚度。

中国外部对手的反间谍机构仍需应对一个复杂且分散的威胁主体，由数十个省级和市级单位组成。中央集权后，省级和市级国家安全局仍保留在地方政法委员会以及地方国家安全委员会中的席位，这表明地方安全单位仍然接受地方政府的任务指派，除了中央的要求外。然而，垂直领导的性质意味着地方行动的问责制现在仅由国家安全部承担。

对国内政治的影响同样重要。摆脱了地方党委的控制，地方国家安全局更加能够充当中央政府的“耳目”，这一角色与其他垂直领导的信息性机关类似，例如新华社的地方分支。对国家安全实行垂直领导可能加强中央政府发现地方腐败和渎职行为的能力。相反，国家安全机关对地方事务的无限制审查也可能引发地方政府的谨慎、恐惧，并抑制地方政府的自由裁量权、自主性和冒险精神，这些正是中国经济和社会发展的关键因素。

地方党委曾经有权阻止地方国家安全局的行动。今天，做出这一决策的权力在国家安全部手中。对于地方机关或公民来说，如果要挑战地方国家安全行动的合法性或比例性，必须将争议上报至国家安全部本身，这是一个繁琐的过程，可能引发不必要的中央审查。从现在开始，地方国家安全局在执行任务时可能会面临更少的障碍，如监控、审查“涉外”投资项目，以及确保数据提供商遵守国家安全立法。

结论

垂直领导是习近平更广泛努力中的一个关键但常被忽视的因素，这些努力旨在确保“党中心对国家安全拥有至高无上的权力”。鉴于集权所带来的深远制度性后果以及它所创造的赢家和输家，国家安全系统很可能会在习近平时代之后，继续作为中国政治中一个强大而持久的利益集团存在。国家安全机关所笼罩的神秘性使得追踪集权的政治和操作影响变得极为困难。分析人士不应忽视它们的重要性。

2025 年 1 月 2 日上传