松岛：特朗普政府的对华政策应该是什么样子？
预测即将上任的特朗普政府的对华政策以及中国的可能反应几乎形同猜谜。在第一任期内，特朗普的交易型外交方式往往与其团队更具竞争性的政策方法存在差异。这种鲜明的对比将主导他的第二任期。然而，尽管特朗普政府的政策方向仍存在不确定性，其面临的核心挑战却十分明确：在一个关键的竞争窗口逐渐关闭之际，使美国在与中国的竞争中占据优势。
拜登政府初期，高级官员们聚集一堂，在分析情报后得出结论：2020 年代将是美中竞争的决定性十年。如果不采取纠正措施，美国将面临越来越大的风险——在技术上被中国超越、在经济上依赖中国，并在南海或台湾海峡的军事对抗中遭遇失败。
新的特朗普团队将引领美国走过这一决定性十年的后半程，任务艰巨。特朗普的国家安全团队的关键任命，包括迈克·沃尔兹为国家安全顾问、马可·鲁比奥为国务卿，以及埃利斯·斯特凡尼克为联合国大使，表明他们了解肩负的重任，并且在对抗中国的必要性上与日益加深的两党共识保持一致。然而，他们在执行竞争策略时面临的最大障碍可能来自特朗普本人。他倾向于交易型处理事务、追求短期成果，并对中国国家主席习近平的恭维态度，曾在一定程度上削弱了其团队的更为强硬的政策方向。这包括扩大出口管制和公开捍卫人权等措施，这种情况在他第一任期内已经显现。
如果特朗普的新团队能够克服这一挑战，他们将有机会提升美国的竞争地位。要在这一决定性十年内缩小差距，可能需要继续推进拜登政府已经开展的工作，正如拜登团队在特朗普政府政策基础上进行了建设一样。拜登政府将重建美国实力的重点放在国内基础和与国际伙伴的关系上，并用“投资、对齐、竞争”的战略口号总结其核心思路。这一方法同样可以用于实现特朗普政府“以实力促和平”的愿景。然而，要重建美国的实力，特朗普政府还需要展开新的努力，而这些行动的成功不仅依赖于两党国会的支持，还需要赢得美国公众的广泛认同。
实力始于国内
关于美国对华政策的一些最紧迫的问题，归根结底是国内政策问题，因为国内政策是美国实力的基础。然而，这一基础自冷战结束以来已经严重退化。特朗普政府需要进行重大结构性改革，以弥补这些弱点。
美国需要修复其国防工业基础，以在威慑中国的同时，在必要时能够在潜在冲突中战胜中国。目前，美国在持续一周的战斗中就可能耗尽所有弹药，并且难以在舰艇被击沉后迅速重建，其全国造船能力甚至不及中国一个较大的船厂。特朗普政府必须聚焦于两个时间轴上的关键任务：一是在两年内紧急解决印太地区无人系统以及巡航导弹和弹道导弹的部署问题；二是在五到十年内振兴美国造船业。由于长期缺乏足够的商业支持，这一行业已衰退数十年，亟需复兴。
同时，华盛顿还需加强对关键基础设施的保护，以免遭受网络攻击。中国已经对美国的关键基础设施进行渗透，这些设施包括水资源、天然气、交通运输和电信系统，是数百万美国人赖以生存的命脉。其目的是在冲突情况下制造混乱、引发恐慌并削弱美国的意志。随着特朗普政府加大对网络进攻能力的投资，他们还需采取一系列手段提升美国的防御能力，包括出台监管措施、推动新立法以追究企业在网络安全方面的疏漏责任，并支持创新技术发展，以提高恶意行为者侵入美国网络的难度。
此外，美国必须投资于再工业化和技术领导地位。目前，中国已占全球制造业产出的 30% 以上，并在关键领域的创新方面逐步取得领先地位。与此同时，随着中国房地产市场停滞，大量资本正重新流入制造业。这一趋势可能引发第二次“中国冲击”，类似于本世纪初廉价中国商品涌入美国市场的情况。这将严重威胁美国作为工业强国的未来，并可能导致美国对中国的依赖程度超过中国对美国的依赖。应对这一挑战不仅需要依赖关税，还需通过工业政策刺激制造业和高科技产业的发展，同时加强与盟友和伙伴的协调。如果特朗普政府对盟友采取关税等惩罚性措施，将削弱盟友在抵御中国产能过剩方面的合作意愿，进而影响整体努力的效果。
为推动这一国内议程，特朗普政府不能仅依赖行政权力，还需两党国会的全力支持。拜登政府通过基础设施法案和《芯片与科学法案》等国内重大举措表明了这一点，特朗普政府可以借鉴类似方式，以确保政策的落实和可持续性。
同时，特朗普政府还需要动员美国公众。自 2001 年“9·11”事件以来，每位美国总统都曾在黄金时段发表关于中东政策的椭圆形办公室演讲，但从未有人在对华政策上采取类似行动。特朗普可以考虑就对华政策发表全国演讲。然而，与是否发表演讲相比，他如何定义与中国的竞争性质更为重要。如果特朗普能够以清晰、理性且非煽动性的语调，强调竞争而非对抗，并将与中国的竞争直接与美国民众的利益挂钩，他就能够争取到公众、民间社会、学术界和企业界的广泛支持，为推进政府的努力奠定基础。
实力来自联盟
中国挑战的核心部分在于规模。中国的人口是美国的四倍，是全球领先的工业国家，也是 100 多个国家的最大贸易伙伴。为了与中国竞争，美国必须扩大自身的规模。而实现这一目标的最佳途径是通过加强与盟友和伙伴的合作。
美国的实力来源于其广泛的联盟和伙伴网络。除了解决国内的结构性问题外，特朗普政府还需要在两个关键领域深化与友好国家的协调：经济与技术以及安全。
为避免第二次“中国冲击”，并为再工业化创造有利条件，特朗普政府需要整合盟友和伙伴的市场，在关税和监管措施方面与其协调，以保护西方工业。为保持技术领域的领导地位，美国还需与盟友合作实施出口管制，防止敏感技术落入中国之手。
为遏制中国在台湾海峡或南海的侵略行动，特朗普政府可以基于拜登政府在该地区的合作成果进一步努力。这些成果包括：AUKUS，为澳大利亚提供核潜艇能力；四方安全对话（Quad），将美国、澳大利亚、印度和日本联合起来；以及分散美国军事力量在澳大利亚、日本、巴布亚新几内亚、菲律宾等地的部署。最后一项措施削弱了中国导弹系统对美国近岸部队的威胁，同时提升了美国军事行动的灵活性和韧性。此外，美国还需通过武器销售和在盟友领土上部署军事能力，为盟友提供非对称优势，例如最近在菲律宾部署的“堤丰”导弹系统，以增加中国采取侵略行动的代价。最终，这些措施几乎必然需要通过与盟友和伙伴的合作来实现，包括通过协调制裁和声明应对中国的军事活动，从而提高中国在亚洲冒险主义的经济和政治成本。所有这些步骤都无法单靠美国的力量完成。
特朗普政府能否在这些优先事项上实现合作，取决于其对待盟友和伙伴的方式。欧洲领导人担心特朗普可能对欧洲国家征收关税、削减对乌克兰的军事援助、向欧洲施压要求增加国防开支，甚至可能寻求与俄罗斯达成某种缓和政策，以期通过加强与俄罗斯的关系削弱中俄联盟。政府官员应利用美国对欧洲国家的影响力，推动跨大西洋关系的重大调整，确保欧洲加强防务能力、加大对乌克兰的支持力度，并与美国协调对华采取更严格的经济和技术措施（例如出口管制）。这种策略比寻求一揽子短期让步更为明智，因为后者可能损害联盟关系，而不会实现实质性调整。
同样地，在亚洲，特朗普第一任期内威胁从盟国撤军、要求增加驻军经费或放弃防务承诺等举措，虽然基于美国的实际影响力，但忽视了亚洲盟友需要应对本国内部政治局势的现实——其选民往往对美国的公开施压态度负面。通过更为微妙和灵活的方式，将这些国家纳入对华战略框架，可能更加有效。
威胁、虚张声势与承诺
北京方面已开始为新一届特朗普政府做好准备。中国对特朗普威胁对中国商品征收 60% 关税深感担忧，并已表明准备通过关税、出口管制和制裁等手段进行报复，同时可能打击在华运营的美国公司。如果中国官员认为报复会引发特朗普的进一步升级，他们可能选择克制，类似于特朗普第一任期内贸易战期间的表现。然而，如果他们判断报复可能迫使特朗普政府因担忧通胀上升或关键美国企业受到冲击而退缩，则可能采取更强硬的回应方式，甚至可能试图通过“升级以求降级”的战术应对。这种战术此前曾在针对美国半导体制造商美光公司以及对稀土的出口管制中显现。
另一种可能性是，如果特朗普在其总统任期初期对中国商品实施 60% 关税，并表现出对谈判的有限兴趣，而中国认为这种举措对其经济（以及习近平的声誉）构成不可接受的风险和挑战，那么北京可能不得不采取强硬回应，无论预期中的美方反应如何。
目前尚不清楚，特朗普政府是将关税威胁作为一种谈判策略，旨在改变中国的行为；还是作为一种不可谈判的政策工具，以实现中美经济脱钩，抑或二者兼而有之。对北京而言，最理想的结果可能是希望通过报复与个人外交相结合，推动达成一项涉及贸易、技术，甚至反毒品合作的协议。为增加这一结果的可能性，北京可能会初步报复与特朗普关系密切的企业，例如埃隆·马斯克的特斯拉，以此激励美方缓和局势。中国官员也可能试图分裂特朗普与其更强硬的顾问团队，并迎合他的直接利益，就像在第一任期贸易战后的谈判中所做的那样。这一策略促使特朗普淡化中国对香港抗议者的镇压行为，甚至对新疆再教育营表达某种支持，同时同意取消对华为和中兴的出口管制，并接受一项未解决中国工业政策问题的贸易协议。
考虑到这一历史，北京可能会向特朗普提出一项“大交易”，将半导体出口管制以及其他原本不可谈判的美方政策（例如美国对台政策）直接纳入谈判议题中。对此，特朗普政府中更倾向于对华竞争的官员需要保持高度警惕，这种提议应当予以拒绝。
对特朗普政府而言，处理关税问题最聪明的策略可能是“温水煮青蛙”——逐步提高或威胁提高关税，而非一次性全面实施。这种方式将使北京难以迅速作出强烈反应，也避免了美国被国际社会视为贸易体系的唯一破坏者。同时，这种策略还为美国及外国企业提供调整的时间，并可能迫使中国作出实质性让步，从而为中国领导人争取政治空间，推动达成协议，而不是将其立即逼入绝境。
除了贸易战，北京还将致力于将自己塑造为全球领导者，同时将美国描绘成一个走向衰落的国家。七年前，在回应特朗普首次当选时，习近平曾在达沃斯试图将中国定位为全球化的捍卫者，宣称“任何试图切断资本、技术、产品、产业和人员在各经济体之间流动的行为……都是逆历史潮流而动”。贸易战为北京提供了另一个类似的机会。但这一次，除了宣称自己是全球经济体系的捍卫者外，习近平还可能尝试将中国塑造为中东和欧洲当前冲突的调解者，尽管这种定位的可信度并不高。
北京认为，与特朗普政府的紧张关系需要通过修复与其他大国的关系来缓解。为此，中国加大了与欧洲和日本的外交接触力度，并与印度达成了边境局势降级协议。中国试图改善与美国盟友和伙伴的关系，其目的不仅是为了减轻自身压力，还希望为这些国家提供一种替代选项，以防它们认为华盛顿的政策过于惩罚性。北京视美国的联盟网络为华盛顿在地缘政治竞争中的关键优势，同时期待特朗普政府的第二个任期能像第一个任期一样削弱这些伙伴关系，从而为自身创造机会。因此，特朗普政府必须避免陷入北京的这一策略陷阱。
关于特朗普政府将如何构建与中国的双边外交，目前仍存在不确定性。最有效的沟通渠道可能依然是通过白宫。正如拜登政府时期所展现的，领导人层面的外交，以及美国国家安全顾问与中国外事工作委员会主任之间的沟通渠道，对于管理竞争和明确红线至关重要。特朗普政府可能从重新启动拜登政府建立的国家安全顾问层级的沟通渠道中获益。然而，鉴于特朗普曾被报道具有即兴谈判的倾向，以及倾向于寻求交易，领导人层级的外交可能反而会使维持真正的竞争性政策变得更加困难。
除了双边外交和关税问题外，特朗普政府还将面临更加咄咄逼人的中国外交政策。台湾海峡局势在短暂缓和后因北京对台湾新一届领导人的不信任和日益频繁的军事演习而日益紧张。中国对菲律宾船只的持续骚扰，包括在仁爱礁发生的事件，已导致数名菲律宾水手受伤，并险些触发美国的防务承诺，使南海局势濒临危机。此外，中国还以更公开的方式支持俄罗斯在乌克兰的战争，为俄罗斯的国防工业基础提供物资。据欧洲情报机构透露，中国甚至可能向俄罗斯提供了致命性援助。
对于即将上任的国家安全团队而言，在应对中国在印太地区的挑衅的同时，还要管理中东和欧洲的冲突，将是一个巨大的挑战。政府应避免被这些冲突的强大吸引力分散注意力，而将重点放在重振美国实力的根基上。国家安全不仅仅关乎外交政策。特朗普团队应铭记，在这个决定性十年里，关键不仅在于美国在海外的行动，更在于美国在国内采取的措施来提升自身竞争地位，这可能更为重要。
2024 年 12 月 2 日上传