初霜：中国的社会信用体系简述（上）

中国政府于 2014 年启动了一个雄心勃勃的社会信用体系建设计划。在过去的几年里，国务院发布了几份关键文件，旨在定义这样一个体系的目标和关键参数。根据这些文件以及媒体上对该系统进展的报道，可以明显看出中国政府在构想和明确其社会信用体系功能方面取得了重大进展。目前，北京的做法仍然是试验性的，试图通过地方层面的试错逐步改进系统的设计和能力。根据 2014 年国务院发布的概要文件中设定的雄心勃勃目标来判断，由于巨大的技术和管理挑战，实际上在建设该系统方面的进展可能会受到限制。

中国政府正在建设的社会信用体系在国际社会中引起了巨大关注。许多人警告称，这个系统将包含涵盖普通中国公民生活各个方面的数据，将使中国的党国体制能够拥有相比拟奥威尔在《1984》中所能想象的监控能力。然而，尽管对中国的社会信用体系存在大量炒作和恐惧，但基于可靠证据的学术研究仍处于初级阶段。因此，关于这个中国政府投入了巨大政治资本、官僚能量和财政资源的体系，仍然有很多未知情况。根据官方文件和媒体报道的证据表明，与其在制度创新方面的成熟做法一样，中国高层领导人可能已经设定了关于该系统能力和建设速度的雄心勃勃目标，但真正的建设和测试工作正在数十个地方的各种试点项目中进行。在这个阶段，省级和地方政府遵循北京在相关计划和法规颁布中设定的广泛指导方针，但他们仍保留在设计和运营各自系统中的重大自由裁量权。

考虑到建设可能被合理称为“所有监控系统之母”的巨大技术和管理困难，这种渐进的方法似乎是有实际意义的。但中国地方行政区划的巨大多样性，如其行政能力、财政资源和技术成熟度，可能会在建立一个一体化和可靠的国家社会信用体系方面产生严重的复杂性。这个过程可能需要比中国领导层最初预期的时间更长。虽然一个零散且效果较差的社会信用体系可能会加强中国监控国家的权力和影响力，但是一个任务是监督和制裁政府工作人员、公司和普通公民的有缺陷的体系也存在潜在的风险。除了明显的腐败、滥用和侵犯监控对象的权利和隐私的潜在风险外，甚至在数据收集和处理方面存在相对较小的错误率也可能严重损害惊人数量的无辜人民的福祉和生活。

在国务院在 2014 年宣布建设国家社会信用体系计划之前，中国政府就长期以来采取了持续的努力建立各种平台或系统来收集公民和企业的数据。其中最著名的是 1998 年启动的“金盾工程”，在过去的 20 多年中，该项目为公安部提供了庞大的数据收集和高科技监控能力。由于“金盾工程”，中国警方现在可以立即获取大多数成年中国公民的重要个人数据，包括在许多情况下的生物识别信息。语音识别、无处不在的视频摄像头、人脸识别和宽带通信网络也增强了中国警方打击犯罪和监视被视为对中国共产党统治构成潜在威胁的个人和团体的能力。

然而，中国共产党渴望建立一个更加全面的系统，可以帮助监控日常的社会经济活动，收集和维护关于这些活动的庞大数据库，并利用这些信息来影响企业实体和私人公民的行为。在 2012 年 11 月习近平崛起以及一年后转向强硬专制统治之后，全国社会信用体系的推动势头增强。对这种体系的第一次提及出现在习近平被吹捧为经济改革大胆蓝图的 2013 年 11 月中共十八届三中全会所通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中。在中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的第三部分中，有一句简短而无害的引述：“我们将建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”。尽管这一政策目标被纳入到全会决定中当时并未引起太多关注，但中国政府的意图和野心在 2014 年七个月后变得明确，当时国务院发布了一份“规划纲要”，宣布在 2014 年至 2020 年期间全面建设社会信用体系。2019 年 7 月，国务院办公厅发布了一份看似是后续文件的文件，“国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见”。尽管这一意见在内容上与 2014 年国务院发布的“规划纲要”基本相似，但 2019 年的意见权威性较低，尽管其内容更为具体。2019 年发布的“指导意见”的两个最值得注意的特点是将国家发展和改革委员会确定为主要协调员，并认可了前五年各种试点项目中采纳的许多措施。

在分析这项计划的概念框架、目标、政策工具和实施之前，值得注意的是，中国共产党的最高领导层非常重视这个项目，这可以从 2016 年中央全面深化改革领导小组召开的至少四次会议中看出，这些会议讨论和批准了与社会信用体系相关的关键文件，同时也可以从习近平在这些会议上的个人指示中看出（习近平是该中央领导小组的主席）。例如，在 2016 年 4 月 18 日中央领导小组的会议上，习近平提到了建立和完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，加快推进社会诚信建设，要充分运用信用激励和约束手段，建立跨地区、跨部门、跨领域联合激励与惩戒机制，推动信用信息公开和共享，着力解决当前危害公共利益和公共安全、人民群众反映强烈、对经济社会发展造成重大负面影响的重点领域失信问题。他强调应重点解决危害公共利益和安全、引起公众强烈反响、对经济社会发展产生严重负面影响的重点领域失信问题。在 2016 年 11 月 1 日中央领导小组讨论三个关于社会信用的重要文件的会议上，习近平指出，加强政务诚信、个人诚信体系和电子商务领域诚信建设，是社会信用体系建设的重要内容。习近平进一步表示，建立这一体系的工程应以重点领域、重点人群为突破口。

从相关中央政府政策、文件和省级计划的推出时间表来看，可以判断习近平对社会信用体系的兴趣和支持很可能为加速实施国务院 2014 年文件中最初规划的愿景提供了必要的政治动力。特别是，关于建设社会信用体系的关键国务院政策都是在 2016 年底发布的，显然是在全面深化改革领导小组的会议上获得批准后发布的。

在规划社会信用体系的原则、框架、目标和实施指南方面，最重要的文件是由国务院于 2014 年 6 月发布的《社会信用体系建设规划纲要（2014–2020 年）》，该纲要为我们提供了一个宝贵的窥视中国政府构想中的社会信用体系。在这里，我们只能突出其最显著的特点。

在目标方面，这份纲要列出了雄心勃勃但相对宽泛的目标。考虑到巨大的技术和管理挑战，中国领导人希望保留足够的灵活性是可以理解的。根据《规划纲要》，到 2020 年，社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立。此外，将建立一个基于信用信息资源共享的信用信息征集体系，覆盖全社会。以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统基本建成，信用监管体制基本健全，信用服务市场体系比较完善，守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用。政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设取得明显进展，市场和社会满意度大幅提高。全社会诚信意识普遍增强，经济社会发展信用环境明显改善，经济社会秩序显著好转。这么多年过去了，自国务院发布这份文件以来，进展似乎是参差不齐的。尽管中央政府和地方政府已经颁布了大量关于社会信用的法律和法规，但很难评估该体系许多方面的进展。

尽管中国的社会信用体系在增强党国对普通公民的监控方面引起了许多分析和关注，但是有关针对企业的研究则相对较少，但实际上，国务院文件也将政府实体和工作人员的监控视为一个重点领域。总的来说，中国政府试图利用该系统监控四个领域的活动。

政府实体和工作人员

国务院文件确定了一个长期目标，即建立一个由政府在其行政活动中获取的信息共享系统。这样的系统旨在提高政府的行政效率和服务水平。政府还将领导利用信用信息和信用产品，在颁发许可证、进行采购、任命、晋升和监督官员以及履行其他行政职责方面进行操作。文件设想了这个社会信用体系对增强国家执行法规的能力和改善统计数据收集和地方财政管理的积极影响。最有趣的是，该系统还会监控公务员队伍。在“加强公务员诚信管理和教育”一节下，将建立每个政府工作人员的诚信档案。该档案将包括个人有关事项报告、廉政记录、年度考核结果、相关违法违纪违约行为。所收集的信息将是评价、任命、奖励和惩罚官员的重要依据。

2016 年 12 月，国务院发布了《关于加强政务诚信建设的指导意见》，对构成政府工作人员诚信的信息提供了更多细节。结果发现，政府工作人员（以及各级政府）都有自己的信用记录，其中包括对他们违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理等信息纳入政务失信记录。此类信用记录将由各级政府负责社会信用体系建设的主管机构进行收集和公开。官方国家网站“信用中国”将根据法律法规逐步披露各级政府和政府工作人员的失信记录。

商业领域（企业社会信用体系）

该文件在商业实体和活动方面的篇幅要比政府实体、人员或普通公民多得多。它确定了一系列活动，关于这些活动将收集信息用于企业社会信用体系。除其他事项外，企业社会信用体系将收集关于安全、欺诈、贷款偿还、遵守税收法规、建设、政府采购、公司披露、广告、专业服务和电子商务等方面的信息。