张东云：台湾主权未定论的两个时刻：从战后安排到旧金山和约（上）

本文认为，通过对各种叙述的对比来看，台湾主权未定论应该是多种叙述当中最符合国际法安排，也是最符合历史本来面貌的，本文上下两篇就要通过将视野放回到形成台湾主权未定论这种论述的前后两个关键时刻来展示背后的历史根源。两个关键历史时刻的第一个是 1944-1946 年战争结束前后同盟国对台湾地位的安排，而第二个则是 1951-1952 年《旧金山和约》与《中日台北合约》的签署。

1943 年十一月美、英、中三国领袖在开罗召开会议，十二月一日发表声明，主张「日本在中国窃取的一切领土，诸如满洲、台湾与澎湖群岛，都应归还中华民国」。有人认为，由于二次大战末期蒋介石的军事行动仍不积极，美方担心蒋与日本达成协议，退出战局，因此罗斯福总统在开罗会议中做了重要的承诺。中国学者资中筠则指出，美国总统罗斯福在开罗会议中积极主张将台湾归还中国，其目的在于：1.拉蒋抗日。2.以华制日，防止日本在战后成为军事强国东山再起。3.美国已设想到战后中国将是美国的势力范围，美国若需要，随时可以在台湾建立军事基地。美国此举将会被国际视为正义的行为，又体现尊重中国领土完整的原则，将能赢得全体中国人民的拥护与喝采。

但是，香港学者齐锡生的最新研究提出另一种观点。他认为，随着美军在太平洋岛屿的跳岛战略与成功推进，太平洋战场将成为主要战场，美军从太平洋基地封锁日本海军，并派飞机直接轰炸日本本土的战略逐渐形成，从亚洲大陆进攻日本的计画逐渐失去吸引力。由于英军将重心放在欧洲，不愿提供海军参战，为了在中缅战场施加压力、牵制日军，使美军兵力能够集中于太平洋战场，美国与英国于是决定共同催促中国军队承担缅甸战场作战任务。一九四三年十一月美、英、中三国领袖聚集的开罗会议因此而来。

美国政府委托哥伦比亚大学海军军政学院对台湾问题进行了国际法方面的研究。作为研究结果的一份备忘录指出，1. 在国际法上，任何国家的领土主权宣称并无法自行完成主权之合法化，国际间政治承诺之变更仅负有道德上的义务，战争结束后的和平条约方能够完成最终处置。2. 一战后的《凡尔赛条约》第五条，确立了尊重住民自决的原则。但是，埃塞俄比亚、昔兰尼加、台湾等处，是由落后于西方的边陲之民所支配之地，应该采取国际法中的「战时占领」（Belligerent Occupation），而不需遵循住民自决、自我统治原则。3.开罗宣言宣称要将台湾归还中国，此归还若是指主权转移，显然在战争结束之前是不可能落实的。为了军事上的需要，台湾不能立即归还中国，而需做为大规模军事行动占领之用。4.此政策思考是为了远东政治情势发展之不确定性，必须延迟主权转移，从法律、军事、政策观点而言，均无法在占领后立即落实开罗宣言。

所谓「战时占领」，意指交战的一方击败对方军队而控制其领土。在国际法中，军事占领状态下，占领军基于对敌国领土的事实控制而具有暂时法律管辖权（Temporary Legal Authority），占领国的地位只是一个过渡性质的军政府（Military Government）。依据 1907 年的海牙陆战法，占领军为了使居民服从、为了维护公共秩序或为了保护驻军安全，得采取必要措施，颁布治理占领区所必需之法令；但是，占领军措施若超过上述目的，则不合法。尤其，军事占领并不能变更或移转占领区的主权、不得改变当地人民之国籍、也不得要求当地人民对占领国宣誓效忠。

该备忘录中也提醒，军事占领期间执行的政治经济政策，应以促进未来中国管理为目的，减少日本人继续担任行政工作，并在中国合作与建议下建立本地政府。由于台湾历经日本五十年统治，备忘录中认为，应逐步改变日治以来既有体系与法律，而非以另外的体系全盘取代之。事后之明可知，此一国际法取向的研究极具重要性，它开启了美国对战后台湾处置的军事占领构想。

1945 年三月，美国国务院、陆军部、海军部三院部协调委员会（State-War-Navy Coordinating Committee，SWNCC）提出〈投降前日本本土及其他区域军政府基本指导原则〉，送参谋首长联席会议审酌。五月，SWNCC 的〈远东政治军事问题：日本帝国及其他地区之军事占领〉案指出，日本太平洋舰队暨太平洋战区总司令已在日本委任统治岛屿、硫磺岛、冲绳等地设立军政府，而越南、泰国、满洲、香港等地之占领需另做研议。美军在自日军手中夺回的中国领土上施行军政，只是暂时性，将尽快转移给中国。

三院部协调委员会下所设的远东小组委员会（Subcommittee for the Far East，SFE）对台湾问题进行了更详细的研究，最终得出结论：

1.中国应占领台湾并成立军政府，除非情况使中国无法执行此任务。

2.若美军援助中国占领台湾，是为了保护美国人员与供给，美军对军政府并不具责任。

3.如果中国无法占领台湾，应由参谋首长联席会议（JCS）与 SWNCC 协议后由美国占领。

就在美军三院部协调委员会密集研议是否由美国军事占领台湾之际，一九四五年四月十三日美国总统罗斯福脑溢血逝世，副总统杜鲁门继任总统。此时，二战进入最后阶段，面对欧洲战场、亚洲战场的复杂课题，台湾处置并未能进入这位新总统的重要议程中，他决定跟随罗斯福总统的开罗宣言立场。八月十日，日本天皇表达投降意愿，十二日美国总统杜鲁门指派麦克阿瑟将军为盟军最高统帅接受日本投降，并批准一般命令第一号（General Order No.1），交由盟军最高统帅麦克阿瑟将军执行，其中规定「在中国（满洲除外）、台湾、及北纬十六度以北之法属印度支那境内的日本高级指挥官及所有海陆空军及辅助部队应向蒋介石总司令投降」。十五日，日本宣布无条件投降；九月二日盟军在东京湾密苏里舰上举行受降典礼后，盟军最高统帅麦克阿瑟发布了第一号命令。

由于情势变化，八月二十三日，SWNCC 的台湾占领作业中指出，盟军第一号命令要求台湾岛上之日军向蒋介石委员长投降，因此，战后应由中国占领台湾、建立军政府，除非情况使之无法执行任务。但美方也注意到：「因中国军力弱、且情势不安，目前无法确定中国是否有能力承担占领台湾之责任」；「如果中国无法执行的情况变得明显，必须由美国代为占领台湾、成立军政府，并持续到在美国政府同意下，转移给一个可负责的政权」。

综合而言，二战中美军与幕僚机构曾有武力攻取台湾计画，并研议由美国主导建立军政府统治。但决策当局一方面希望贯彻开罗宣言之宣示，一方面又不愿为即将成为中国领土的台湾付出太高成本，就在战争最后阶段、美国新任总统刚接手期间，决定在台湾之日军须向中国的蒋介石委员长投降，由中国军队占领台湾。值得注意的是，美方十分清楚中国政府的能力局限，故保留了代为占领、转移给可负责的政府的可能性。

在另一方面，1941 年底太平洋战争开打之后，国民政府对日宣战，1942 年十一月国府外交部长宋子文在记者会上首次表达中国应收回东北四省、台湾、琉球，以及朝鲜必须独立的立场。但面对各方呼吁应有积极作为，国府当局态度保留。例如，台湾革命同盟会主席张邦杰请愿案，建议国民政府宣布台湾为中国誓将收复的领土、公布台湾为中国之行省、饬令中国各地政府对台人待遇平等、一视同仁，并协助发展台湾革命力量等等，但因认为此些事宜「事关国策」、「为避免他国疑虑起见」等理由，军事委员会委员长蒋介石批示「缓议」。闽粤台湾归侨协会理事长刘启光也请求中央宣布台湾为中国沦陷之一省，国防最高委员会同样批示「缓议」。

直到一九四三年十二月开罗会议后，国民政府态度开始转变。此时，台湾革命同盟会呈请设立台湾省政府之请愿案，当局认为，「台湾设立省治，奉委座批示缓议……惟查本年十二月初，中、美、英三国领袖在开罗会议，对远东政策方面，有恢复台湾主权之决定。近日我国舆论，亦力主光复台湾。现由于国际情势转变，台湾设省之议，似可加以考虑。」但行政院祕书长张厉生仍批示「先交内政、外交两部核议，并不宜喧腾过早」。内政部长周钟岳则认为，开罗会议明示战后台澎诸岛将归还中国，当局宜未雨绸缪、先行筹划，建议先交中央设计局详加研究、妥当计划。

行政院并希望收复台湾后设立行省，但在此之前先在行政院下成立过渡性质的「台湾设省筹备委员会」，由政府派大员主持。 但是，对于台湾收复问题外交部有不同看法。外交部清楚认知战后台湾接收问题是盟军整体接收计画的一环，并非中国可以独自决定，不宜专就台湾问题提出要求，因此建议政府应就盟军所占领地区，要求派遣中国军事人员加入盟军指挥部：

……查此项问题，为盟军在远东与太平洋作战期间，对于收复与占领地区究应如何管理问题中之一部，我方此时似不宜专就台湾一地之管理问题拟具办法，应顾及整个局面，就此一战区收复与占领地区之管理问题，拟具全盘计画（包括台湾在内），向美英二国进行洽商。37

蒋介石接受了外交部的建议，指示外交部先就《远东战区内收复暨占领地域行政管理协定草案》与美英进行洽商，将来根据该协定之原则、再就台湾实际情形，与美英商定管理之详细办法。显然，国民政府最高当局确知战后台湾是盟军的占领区，并非自然成为中国政府的领土。

1944 年四月，蒋介石指示国防最高委员会中央设计局下成立台湾调查委员会，统筹规划台湾收复事宜。台湾调查委员会讨论过程中，委员们大多认为盟军将登陆台湾，并未就军事占领问题多做具体研议，只讨论如何进行行政接收。十月，台湾调查委员会提出〈台湾接管计画纲要〉，主张接管台湾后成立省政府，适用国民政府一切法令，但台湾省政府以中央委托方式、赋予较大之权力。次年三月，由蒋介石核定通过。

由于〈台湾接管计画纲要〉未考虑取得台湾时之军事占领问题，直接以台湾成为中国版图后之行政工作为目标，外交部对此一设计颇感质疑。外交部建议：关于台湾之接收，本部以为，为便利推进起见，似有就军事占领台湾时期与台湾正式改隶我版图时期，分别设计之必要。在军事占领台湾时期，其军事责任自应暂由占领军负担，如进攻台湾者系盟军，则我应派遣「军事联络特派员」加入盟军统帅部随同登陆部队行动……此节似即应与军事机关预为接洽设计。在台湾正式改隶我版图时期，外交方面再由本部呈准设立……但是，台湾调查委员会主委陈仪对外交部军事占领与版图改隶分别处理的建议不以为然，他先致函中央设计局主任熊式辉指出：台湾属于光复区，且经开罗会议决定交还我国，故军事占领之日即为我光复旧物之日，亦即敌人政权消灭之日。此与一时的军事占领目的达后即行撤退者有别，即与先经军事占领后于媾和条约中订定割让之土地亦殊不同。……故军事占领时期与正式归我版图时期之划分似无必要。

在取得熊式辉的支持后，陈仪覆函外交部：查台湾原系我国领土，军事占领之日，自是正式归还我国版图之时期。……故占领时期与正式改归版图时期，无分别设计之必要。且本纲要所订者，什九为「正式归我版图时期」应办之事。毫不在乎外交部意见、无视国际法规范的陈仪，不愿承认台湾接管计画的设计疏失。果然，战争结束后，国府颁订的〈台湾接管计画纲要〉无法付诸施行，须由台湾军事占领计画取代。

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