张东云：台湾主权未定论的两个时刻：从战后安排到旧金山和约（下）
战后，美国占领日本本土，开始着手进行对日和约工作。最初，国务院远东事务局局长波顿所计划的对日和约草案，是以预防日本军国主义复活为目标，并计划由盟国远东委员会各国代表组成监管委员会，缔约后继续监督日本二十五年。波顿主张由中美英苏四国为主推动日本非军事化、民主化，如同一战后《凡尔赛和约》的复制，被称为「严峻的讲和」。
但随着冷战局势的形成，美国对日政策逐渐走向「宽大的讲和」。乔治·凯南发出著名的所谓「长电报」，反对共产主义扩张，成为围堵政策的开端。他建议美国政府必须重视德国与日本的经济复兴，强化这些国家与自由阵营之团结合作，方能有效围堵苏联。由于国务院、军方与东京盟军总部意见分歧，战后数年间对日和约进度迟滞不前，直到东亚冷战局势恶化，终于加速了对日和约的进程。一九四九年十月，中国共产党在内战中取得胜利，中华人民共和国成立，东亚地区国际政治版图产生巨大变化。美国政府决定尽速签订对日和约、结束占领状态，使日本恢复为正常国家，重新站立并担起重任。1950 年三月，杜鲁门总统任命国务院顾问杜勒斯专责筹划对日和约事宜。
杜勒斯膺负对日和约重任后，立即协调整合国务院、国会、军方与国家安全局等国内各种不同意见，并率团赴东京沟通，1950 年九月提出〈对日和约七原则〉，作为是年秋天在纽约举行的远东委员会一系列对日和约非正式商议的讨论基础。中华民国外交部注视和约发展，早已指示驻美大使顾维钧「于原则上尽量接纳美方意见」。十月二十日，杜勒斯将〈对日和约七原则〉面交顾维钧，内容包括：参与订约国家、加入联合国、领土问题、日本军备问题、政治与商务关系、索赔问题与争端解决。美方希望尽快结束战争状态，会限缩日本的领土，但要各国放弃赔偿并让日本重新加入国际社会。〈对日和约七原则〉中有关领土问题规定：一、承认韩国独立；二、琉球、小笠原群岛交由联合国托管，由美国治理；三、由英苏美中四国决定台湾、澎湖、库页岛南半及千岛群岛之地位，倘若在和约施行一年内不能解决，应交联合国大会决定。
收到美方〈对日和约七原则〉后，国民党政府以外交部次长胡庆育为首立即召集「对日和约研究会」因应，行政院长陈诚也召开「对日和约及联合国有关台湾各案会议」。行政院认为〈对日和约七原则〉中，我方最需考量的是领土问题、日本军备问题、赔偿问题三大项，尤其是「英苏中美四国对台湾澎湖、库页岛南半岛及千岛地位将来之决定，倘于和约实行后一年内不能解决，联合国大会应做决定」此一规定，与「我向主张台湾、澎湖已系我国领土」不同。行政院认为台澎之未来法律地位问题应该「尽量予以拖延」，建议美方：一、所订一年期限酌予延长；二、南库页岛及千岛问题应与台湾、澎湖问题同时同样解决，其余有关领土各节我方可赞同。十一月，外交部做成〈关于美方所提对日和约节略之因应方案说明书〉，认为在极为不利的国际处境下，向美国政府讨价还价的空间有限，既然美国已决心推动和约，我方反对无益。因此对于和约中台湾问题之处理采取以拖待变策略，只要求将四国须在和约缔结后一年内决议台湾问题的期限，「酌予延长，改为两年或不做时间上之硬性规定。」外交部把眼光放远，希望与美合作、对日宽大能够换取将来参与和平条约签订之机会。
顾维钧遵照外交部「尽量予以拖延」指示，表示我政府大致同意美方提出的对日和约原则。他并提出建议：有关台湾等领土问题，日本政府只须依照《波茨坦宣言》投降条件声明放弃对该领土等一切主权，由协约国自行处理即可，毋须日本追认拨归何国。杜勒斯回覆，这也是美国的主张，但因美国派第七舰队保护台湾缺乏法理根据，而且许多国家主张台湾应归中共，台湾问题仍须由联合国讨论。顾维钧此一「日本仅须声明放弃台湾等领土」之议，并非出于外交部的指示，可谓神来一笔。外交部得知之后表示同意，并指示顾维钧以备忘录形式正式向美方提出。20 日顾维钧再与杜勒斯会谈，探知各国对和约的意见。杜勒斯透露将只规定日本放弃台澎、南库页岛、千岛群岛之一切权利，至于各该领土应如何处置，日本不必过问。先前顾维钧所提「日本仅须声明放弃台湾等领土」建议，果真为美国政府所接受。
美国政府为何愿意接受顾维钧的建议？刚从华府述职返台的公使蓝钦，在与外交部长叶公超晤谈中，说明了美方的考量。蓝钦指出，台湾问题如在和约内予以解决、明订台湾归属中国，则台湾问题成为内政问题，美国将顿失协防台湾的法理依据，这显然并非国民党中国与美国双方所乐见。外交部从蓝钦的谈话中推敲，并认为此一转变对我方更为有利：就蓝钦公使所述一节以观，美似将主张在和约内仅规定日本放弃其海外领土，至台湾归属问题，最后或仍由联合国予以决定。从我国立场言，我既认为台湾澎湖已归我有，日本之予以放弃，即为最后手续之完成，再由联合国予以解决，自有蛇足之嫌。惟如此则美国得仍维持其协防台湾之根据，且如在和约内不规定联合国予以解决之期限，则此事尽可拖延，较诸前此由四国在一年内予以解决之主张，于我转为有利。
换言之，依据国民党当局的精明盘算，仅在和约中规定日本放弃台澎一节，是最为有利的做法：一则台澎已在国民党政府控制下，二则美国协防台湾取得法理依据，三则台湾问题可以无限期拖延。接下来美国政府以〈对日和约七原则〉为基础，完成〈对日和约草案初稿〉二十二条，有关领土部分已有所修改。草案初稿第三章规定：一、日本放弃对于朝鲜、台湾及澎湖群岛之一切权利、名义与要求」；日本放弃南太平洋委任统治岛屿与日本人活动区域之一切权利、名义与要求；二、琉球群岛、小笠原群岛、硫磺列岛、南鸟岛各地置于托管制度下，并以美国为管理当局；三、南库页岛归还苏联，千岛群岛交予苏联。国民党政府与美国双方基于各自利益达成共识，仅在对日和约中载明日本放弃台澎主权、不明确规定主权归属。此举无异解除《开罗宣言》「台澎归还中国」之约定，成为台湾地位未定论之基础。
虽然《旧金山和约》规定日本放弃台澎、未明定归属，但国民党政府仍希望在中日双边和约明订台澎归还中华民国，以图完备统治台湾之合法性。一九五一年九月外交部预拟中日和约初稿时，在第二条领土（乙）项中，自行加入《旧金山和约》第二条关于领土规定所未有之文字：日本兹依照一九四三年十二月一日开罗宣言及一九四五年七月廿六日波茨坦宣言，将其对于台湾及澎湖群岛之一切权利，权利名义，与要求，放弃与中华民国。国民党政府此一企图偷渡台澎主权的做法，立即遭到美方阻止。九月十七日，蓝钦公使转达美国国务院意见指出：在研拟任何方案时，贵方须注意避免使用技术上之词句以暗示台湾已因该条约之签订而在法律上成中国领土之一部分。此点因与联合国之利益有关，不仅适用于在多边和约生效前之双边和约，抑且适用于以后之各项协定。由于美国国务院已明确反对在和约中暗示台湾是中国领土，外交部想要偷渡台湾主权之意图，无法继续推进。九月二十二日，蒋介石总统在草山官邸召集会议，指示「约稿领土部分明文规定将台湾澎湖归还中华民国一段应删除」。次年三月十一日，蒋总统召集「对日和约指导小组」会谈，指示在台湾问题上须使「开罗宣言重加有效之声明，以补和约内未提台湾地位问题之缺憾也」。二十五日，蒋总统再度召集会谈，并认为「余以为只要有（领土）台湾为我现有之领土，则主权字样不必多争也」。
《中日（台北）和约》共经历十八次非正式会议、三次正式会议，双方在条约名称、最惠国待遇、条约适用范围、赔偿等重大问题上往返折冲，最终赶在四月二十八日《旧金山和约》生效七小时前完成签署，共计条文十四条、议定书一件、换文两件、同意纪录一件。
《中日和约》签订后须经立法院批准，同年（一九五二）七月十六日外交部长叶公超向立法院提出〈中华民国与日本国间中日和平条约案之补充说明〉，再度重申《中日和约》第十条规定台澎人民及法人地位，「在法律上因〔旧〕金山和约及中日和约均未明定台澎之归属，故有此项补充规定之必要。」日本政府方面，也主张《中日和约》并未决定台澎主权。一九五二年五月，日本众议院外交委员会审查《中日和约》，众议员追问外务省是否承认中华民国拥有台澎主权，相关询答如下：众议员并木芳雄（改进党）问：然则是否认为台澎系中国之领土？石原（外务省政务次官）答：此点在该约中并无任何规定，在盟国间正式决定以前，日本已予以放弃，其归属尚未分明。……众议员佐佐木盛雄（自由党）问：日本之立场虽与决定台澎归属问题无关，但该地区既被置于国府之权之下，似不能不认为国府对该地区已持有领土权？倭岛（外务省亚洲局长）答：日本仅在〔旧〕金山和约中明白宣示放弃此项地区，此外并不能作任何意思表示。另方面，前文指出美国政府要求《中日和约》必须限定适用范围，但因蒋介石总统坚决反对在条文中正式明订，最后以换文方式呈现：「本约各条款，关于中华民国之一方，应适用于现在中华民国政府控制下或将来在控制下之全部领土。」叶公超在〈中华民国与日本国间中日和平条约案之补充说明〉也指出：该换文所定适用范围，为我政府所控制下之全部领土，所谓控制，乃属一种事实状态，并无任何法律意义，与法律上之主权，截然不同。
《中日和约》在美国政府全程主导下完成，其主要前提是：必须与《旧金山和约》内容相同，并且限定条约适用范围。因此，《中日和约》遵照《旧金山和约》规定日本放弃台澎，并未处理台澎主权归属；至于条约适用范围则仅限于中华民国政府所控制的台澎金马。在此二前提框限下，虽然中华民国国民包括台澎居民，中华民国政府统治台澎，却与主权无关。因为东亚冷战局势，美国政府加速推动对日和平条约，以构筑反共防线。杜勒斯认为台湾为反共防线的重要据点，不能落入共产阵营手中，因此决定废弃《开罗宣言》，冻结台湾地位。在美国政府主导下，对日和平条约仅规定日本放弃台澎，并未明定台澎主权归属，但由中华民国政府实质控制。此一处置自此延续，使台湾处于极为特殊的国际地位状态。
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